Mercredi 17 juin 2020, une conférence de presse rendait compte d’une étude réalisée à la demande de la CGT sous l’égide de l’Institut de recherches économiques sociales (IRES), par trois chercheur-es, qui montre la dégradation des droits à l’indemnisation du chômage entre 1979 et 2019 (voir notre article : https://wp.me/p6Uf5o-3uy). Ci-dessous l’introduction de Denis Gravouil (CE confédérale CGT), la synthèse de l’étude, et le power point de l’exposé présenté par Mathieu Grégoire (Université Paris Nanterre), Claire Vivès (CNAM, CEET) auteur-es de l’étude avec l’économiste Jérôme Deyris (Paris-Nanterre).

 

Intervention liminaire de Denis Gravouil, membre de la Commission exécutive confédérale de la CGT

 

 Denis Gravouil (Getty images)

La CGT a répondu favorablement à la proposition des auteur-e-s de l’étude de mener un travail de recherche sur le long terme. Il ne nous suffit pas de dénoncer la dégradation des droits que nous constatons au fur et à mesure des conventions d’assurance chômage et désormais des décisions unilatérales du gouvernement. La communication des signataires majoritaires puis, encore plus grandement, celle du gouvernement actuel n’a pas été objective sur les conséquences des décisions pour les demandeurs d’emploi, du moins sur la proportion de plus en plus faible de celles et ceux qui sont indemnisés. Au-delà des positions voire des postures liées aux négociations, nous devions à toutes les travailleuses et travailleurs, de plus en plus nombreux à connaître le chômage et la précarité, une étude scientifique sur cette évolution des droits.

L’étude a commencé en 2017 et représente un énorme travail, remarquable par sa rigueur et ses prolongations possibles. Ainsi, d’un commun accord avec les chercheurs, nous avons décidé de retarder sa sortie pour inclure l’analyse des dispositions prises par le gouvernement, à travers le décret du 26 juillet 2019.

Entre-temps est intervenue l’épidémie de Covid et, au-delà des conséquences sanitaires, nous avons déjà vu poindre la catastrophe pour les chiffres de l’emploi : immédiatement, les ressortissants des catégories B et C de Pôle Emploi, celles et ceux qui sont justement ciblés par les différentes réformes – ainsi que vont le détailler Claire Vivès et Mathieu Grégoire -, ont plongé de la précarité vers le chômage total.

Cette première vague annonce l’arrivée d’une seconde avec l’arrêt des embauches et la montée des licenciements massifs.

Avant de laisser la parole aux chercheurs, l’étude de ces dernières années comme l’analyse de la crise en cours rendent, aux yeux de la CGT, encore plus urgentes la nécessité d’instaurer une autre politique de l’emploi : embauches dans les services publics par exemple hospitaliers, politique de réindustrialisation et de relocalisation, notamment dans les secteurs stratégiques et, avec comme visée la transformation écologique, partage du temps de travail, politique pour l’insertion des jeunes dans le monde du travail, égalité entre femmes et hommes.

Cela nécessite également et sans attendre la mise en place d’une véritable protection sociale, une sécurité sociale professionnelle à 100% et, donc, une protection contre le chômage indemnisée pour tous les demandeurs d’emploi sans exception, en application des principes fondateurs adaptés aux exigences des salariés d’aujourd’hui, notamment de leur double exigence de protection et de mobilité choisie.

Montreuil, le 17 juin 2020

• Power point de l’exposé :Présentation du rapport Ires

 

Mathieu Gregoire et Claire Vivès (Youtube com)

• Synthèse du rapport IRES

• Le PDF avec graphiques :synthese_rapport Ires Mai 2020(1)

Quelle évolution des droits à l’assurance chômage ? (1979-2020)

Mai 2020

 Mathieu Grégoire,

Université Paris Nanterre, IDHES mgregoire@parisnanterre.fr

Claire Vivès,

CNAM, LISE / Centre d’Études de l’Emploi et du Travail claire.vives@lecnam.net

Jérôme Deyris

Université Paris Nanterre, Economix jdeyris@parisnanterre.fr

Ce rapport de recherche porte sur l’évolution des droits à l’assurance chômage de 1979 à 2019.

Durant cette période, le chômage a beaucoup augmenté quantitativement mais il s’est aussi beaucoup transformé qualitativement. Parallèlement à la montée en puissance de l’emploi atypique et à la multiplication des « contrats courts », un chômage atypique (qui représente aujourd’hui 40 % des demandeurs d’emploi) s’est aussi développé. Les demandeurs d’emploi comptabilisés dans les catégories B et C de Pôle emploi ont connu une hausse de 244 % entre 1996 et 2020 alors que, sur la même période, le nombre de demandeurs d’emploi de la catégorie A est resté relativement stable (+ 3,6 %).

Partant de ce premier constat, ce projet de recherche s’est intéressé à l’évolution sur 40 ans des droits à indemnisation des chômeurs en mettant en particulier l’accent sur les droits des salariés à l’emploi discontinu. La couverture de ces chômeurs atypiques soulève de nombreuses questions. Si leur indemnisation a été au cœur des débats récents (soit pour la promouvoir en 2009 et en 2014, soit pour la remettre en cause en 2017 et 2019), le principe de l’indemnisation de ces salariés est en réalité très ancien. Par ailleurs, la volonté affirmée durant les dix dernières années de couvrir ces salariés à l’emploi discontinu n’est pas dénuée d’ambiguïtés. L’affirmation d’une contributivité stricte liant linéairement durée d’emploi et durée de cotisation préalable, ne contribue-t-elle pas à réserver de petits droits à ceux qui ont des durées d’emploi petites et morcelées ? S’agit- il par ailleurs pour l’assurance chômage de couvrir ces situations de discontinuités de l’emploi ou bien plutôt de les encourager en incitant les chômeurs à accepter des conditions d’emploi dégradées ?

Pour comprendre l’évolution des droits à l’assurance chômage depuis 1979, le rapport débute par l’analyse de l’évolution du taux de couverture sur 40 ans (chapitre 1). Aussi surprenant que cela puisse paraître, la série longue de cet indicateur n’existait pas et cette étude a pour premier intérêt la reconstitution inédite de séries de taux de couverture de 1985 à 2020. Deuxième intérêt, cette reconstitution démontre que la part des chômeurs indemnisés par l’assurance chômage et l’État1, n’a, sur toute la période analysée, jamais été aussi basse que dans la période récente (cf. Graphique 1 ci-dessous).

Pour autant, au moment où la part des chômeurs indemnisés n’a jamais été aussi basse c’est un autre indicateur qui est promu dans les publications officielles : celui de la part des chômeurs dits « indemnisables ». Cette approche conduit à comptabiliser dans le taux de couverture de l’indemnisation du chômage à côté des chômeurs indemnisés, non seulement des personnes non indemnisées (mais seulement « indemnisables ») mais aussi des personnes qui ne sont pas à proprement parlé au chômage dans la mesure où elles travaillent, pour une partie d’entre elles, à temps plein le mois considéré2. Fortes de cette définition très inclusive du taux de couverture, les séries officielles divergent très fortement des évolutions du taux de couverture défini de manière plus classique et plus stricte comme la part des chômeurs indemnisés. Ainsi, fin juin 2017, alors que la part des chômeurs indemnisés avait atteint son plus bas niveau historique, pouvait-on lire qu’officiellement, environ 69 % des demandeurs d’emploi (avait) un droit à l’indemnisation et, que ce taux de couverture progressait depuis 2014 grâce aux évolutions de la réglementation. Techniquement, cette divergence forte entre la part des chômeurs indemnisables et la part des chômeurs indemnisés s’explique par la chute très importante du nombre d’allocataires indemnisés parmi les indemnisables.

 

Graphique 1 : Taux de couverture (part des demandeurs d’emploi indemnisés) par l’assurance chômage et l’État 1985 à 2019 (au 31/12) (cliquer sur PDF)

 

Dans un second temps, l’évolution des droits au chômage est appréhendée en s’intéressant aux principales évolutions de la règlementation depuis 1979 (chapitre 2).

Entre 1979 et 1984 c’est l’enjeu de la contributivité qui est crucial. En 1979, trois mois d’emploi suffisent à ouvrir des droits pour un an (renouvelables jusqu’à 3 ans) : c’est le statut de salarié qui est en quelque sorte vérifié par le critère très souple de 3 mois d’emploi minimum. On peut qualifier ce fonctionnement de « pure logique assurantielle » dans la mesure où la couverture n’est en aucun cas modulée par la durée de la cotisation préalable ou par la fréquence de l’occurrence du risque. Seule sa survenue compte pour déclencher un droit qui est d’une durée identique pour tous et d’un montant calculé sur la base d’un salaire journalier moyen. Cette logique est toutefois mise en cause dès la période 1982-1984 avec l’introduction de « filières d’indemnisation » dont l’objet est d’établir un lien entre durée de cotisation et durée des prestations. À une logique de droit associé au seul statut de salarié se substitue ainsi une logique beaucoup plus contributive. Par ailleurs, cette période se caractérise plus généralement par une segmentation des statuts et des droits associés (par catégorie d’âge, de salaire en particulier).

La seconde période, correspondant globalement aux années 1990, voit l’affirmation de l’activation des chômeurs notamment par l’introduction d’une dégressivité des allocations. Si, d’un côté, les durées d’indemnisation augmentent, de l’autre, les montants baissent du fait des dispositifs de dégressivité qui viennent amputer à intervalles réguliers les allocations versées.

La troisième période des années 2001-2009 se caractérise par un infléchissement des modalités de l’activation vers une logique moins « punitive » mais plus « incitative » : dans le cadre d’une mise en avant de « droits et devoirs » et d’une volonté de contractualisation avec les chômeurs, la philosophie qui domine est celle d’un accompagnement des transitions. Il s’agit en particulier d’armer les chômeurs pour affronter le marché du travail grâce à de nombreuses « aides ». Du point de point de vue de l’indemnisation du chômage cela se traduit par la fin de la dégressivité mais aussi par des durées d’indemnisation moins longues.

À partir de 2009, s’ouvre une quatrième période durant laquelle les thématiques de l’intermittence de l’emploi et de la flexisécurité deviennent centrales. En 2009, le principe

« un jour cotisé donne droit à un jour indemnisé » se substitue aux filières qui sont supprimées. À partir de 2014 ce dispositif est complété avec la création des « droits rechargeables » qui remplacent le mécanisme de réadmission jugé moins incitatif à la reprise d’emploi. Les droits rechargeables sont supposés rallonger la couverture des salariés à l’emploi discontinu.

Enfin, en 2017 et surtout en 2019, c’est la mise en cause des dispositifs d’indemnisation de ces salariés à l’emploi discontinu qui prévaut. En 2017, c’est le changement de mode de comptabilisation des périodes travaillées qui pénalise ces salariés précaires (on compte désormais les heures de travail et non plus les jours couverts par un contrat, ce qui a pour effet de faire baisser leur salaire de référence). La réforme de 2019 n’est que partiellement réalisée au moment où nous achevons ce rapport. Le premier volet de la réforme – le durcissement des conditions d’éligibilité – est entré en vigueur au 1er novembre 2019 : il faut désormais avoir cotisé plus longtemps (6 mois au lieu de 4) sur une période plus courte (24 mois au lieu de 28) pour être éligible à l’indemnisation. À cela s’ajoute la quasi-suppression de fait des « droits rechargeables » et une dégressivité des allocations pour les salaires les plus élevés – mesure qui a été mise en œuvre puis suspendue en raison de la crise sanitaire. La deuxième étape de la réforme décidée en 2019 – qui devait entrer en vigueur le 1er avril 2020 puis au 1er septembre 2020 – constitue une rupture radicale dans l’histoire de l’indemnisation du chômage qui consiste à renoncer au salaire journalier de référence correspondant peu ou prou au tarif journalier du salarié considéré en lui substituant une moyenne de revenu sur toute la période considérée (constituée de jours d’emploi mais aussi de jours de chômage).

 

Dans un troisième temps (chapitres 4 à 6), cette recherche a consisté à objectiver l’évolution des droits des chômeurs sur le long terme (de 1979 à 2019) en prenant en compte, en particulier, les cas des salariés aux parcours d’emploi les plus fragmentés et les plus complexes.

D’un point de vue méthodologique, le cœur de ce travail a résidé dans la réalisation d’un simulateur capable de retracer l’évolution des droits pour des profils particuliers de salariés : l’idée est de pouvoir mesurer, pour chacune des principales conventions depuis 1979, les droits générés, mois par mois, pour un parcours particulier d’emploi-chômage afin d’être en mesure de retracer l’évolution des droits de 1979 à 2019 pour n’importe quel profil de salarié, du plus simple au plus complexe. Cet outil permet ainsi à la fois d’étudier les droits pour des trajectoires d’emploi très diverses et de comparer ces droits dans différents états de la réglementation.

Une spécificité méthodologique de l’étude est de considérer, pour toutes les trajectoires, l’indemnisation chômage sur une durée identique de 60 mois. Ce faisant, elle permet d’éviter les apories (ou les effets rhétoriques) liées à la caractérisation de l’indemnisation à partir d’un seul droit. Certaines simulations montrent ainsi que sur 60 mois, avec une trajectoire strictement identique, on peut, suivant les règles en vigueur, enchainer une demi-douzaine d’ouvertures de droits différents ou, au contraire, ne bénéficier que d’un seul droit beaucoup plus long (sans d’ailleurs que cela n’ait un effet univoque sur le montant total de l’indemnisation). C’est ce que l’on constate par exemple pour tous les cas développés sous forme de « planches » dans le rapport. Comparer un droit long à un droit court en faisant comme si le temps s’arrêtait et que l’allocataire ne pouvait jamais rouvrir un deuxième puis un troisième droit etc. constitue une ficelle rhétorique très usitée : c’est par exemple un tel argument que le gouvernement a avancé en 2019, en mobilisant, après bien d’autres acteurs et analystes avant lui, la notion de « capital  d’indemnisation »  lié  à  une  ouverture  de  droit.  Selon  cette  perspective,  la réforme de 2019 préserverait le « capital » de droit de chaque chômeur, ce « capital » étant seulement réparti différemment dans le temps avec une durée d’indemnisation revue à la hausse et un montant moyen d’indemnisation revu à la baisse. Cet argument est clairement infirmé par les simulations de cette étude sur la base d’une comparaison de ce qui est comparable : sur une période identique, en prenant en considération des éventuelles réouvertures de droit ainsi que des périodes plus ou moins longues de non éligibilité, la réforme se traduit clairement par une diminution très importante des droits, la meilleure couverture ne compensant absolument pas la baisse du montant des allocations.

Concrètement, le rapport présente les résultats des simulations opérées sur des cas types de salariés à l’emploi stable (qui perdent leur emploi puis sont au chômage complet pendant une durée variable), des cas de salariés à l’emploi discontinu ayant un rythme « supra mensuel » (les contrats de travail et les périodes de chômage correspondant à des mois complets) et des cas de salariés à l’emploi discontinu au rythme « infra-mensuel » (la durée des contrats de travail considérés étant inférieure à un mois). À chaque fois, les cas-types sont choisis de façon à couvrir, autant que faire se peut, l’ensemble du spectre des situations possibles.

La connaissance de l’histoire des règles et de leur négociation s’avère souvent insuffisante pour en saisir les dynamiques. L’exercice d’objectivation des droits par la construction d’un simulateur a permis de mettre au jour ces dynamiques qui échappent couramment à l’analyse historique des négociations. Pour résumer ce travail qui a permis des enseignements riches et parfois complexes, nous retenons – dans le cadre de cette synthèse – une série de 5 conclusions principales.

 

1/ Stabilité des droits des salariés stables ; grande volatilité des droits pour les salariés à l’emploi discontinu

 

La simulation montre une très grande stabilité, sur les 40 années considérées, des droits à indemnisation des « salariés stables » c’est-à-dire des salariés qui, après une longue période d’emploi stable, connaissent une période continue de chômage. Par exemple, dans le cas banal d’un salarié au SMIC qui perd son emploi et demeure 15 mois au chômage avant de trouver un autre emploi, l’indemnisation totale n’a, sur 40 ans, jamais varié de plus de 5% à la hausse ou de 2,5% à la baisse par rapport à 1979 (p. 96).

Dans le cas d’un chômeur de longue durée qui ne retrouve pas d’emploi, les variations sont à peine plus importantes (avec une indemnisation totale de l’ordre de 10% supérieure à 1979 depuis le début des années 2000, p. 89). Il apparaît donc que malgré

40 années de négociations et de réformes parfois profondes des modalités d’indemnisation, le niveau global d’indemnisation pour ces deux profils n’a pratiquement jamais évolué( 3) .

Symétriquement, les simulations montrent de grandes variations de droits pour les salariés à l’emploi discontinu. Par exemple, un salarié à l’emploi discontinu alternant      1 mois d’emploi et 2 mois de chômage a, durant les années 2000 et 2010 une indemnisation variant entre 50 et 60% de son niveau de 1979. Dans les années 1990 son indemnisation était nulle. Avec les règles de 2019, elle chute en dessous de 40% du niveau de 1979 (p. 125). Avec un autre type de rythme, un salarié au SMIC en emploi 20 jours par mois perd 83% de son indemnisation entre 2014 et 2019 alors même que ses droits avaient peu évolué de 1997 à 2014 (p. 139). Au-delà de ces deux cas particulier, l’ensemble des cas de salariés à l’emploi discontinu étudiés montrent chacun des variations d’indemnisation très importantes d’une part, et une grande diversité de traitement les uns par rapport aux autres d’autre part.

 

 

2/ Poids des effets induits et hiatus entre discours et évolution réelle des droits

 

L’étude met en évidence, pour les allocataires à l’emploi discontinu, des écarts souvent significatifs entre les orientations affichées au moment des négociations et l’évolution des droits.

Ainsi par exemple, alors que la réforme de 2014 (dite des « droits rechargeables ») était présentée comme la plus protectrice pour ces salariés, elle apparait très rarement comme un point haut dans l’ensemble des cas étudiés. Au contraire, dans de nombreuses configurations elle correspond à une dégradation des droits. Dans les cas pour lesquels elle correspond à une amélioration, celle-ci demeure peu significative.

Ces variations sont toutefois plus importantes lorsqu’on prend en considération le niveau de salaire et les quotités : les simulations montrent ainsi une augmentation des inégalités à partir de 1984 qui s’accentue au début des années 1990 et une baisse de l’indemnisation des plus hauts salaires en 2019 (p.98). Par ailleurs, nous n’avons pas étudié les mesures dites « d’âge » ni les mesures spécifiques destinées aux licenciés économiques.

Dans de nombreux cas, on peut se demander si l’évolution des droits de ces salariés « marginaux » ne constitue pas un point relativement aveugle de la négociation. De fait, ce sont souvent des effets induits de dispositifs n’ayant pas explicitement vocation à affecter positivement ou négativement leur indemnisation qui jouent un rôle déterminant. L’évolution des droits des salariés à mi-temps entre 1997 et 2002 illustre bien ce type de mécanisme. Au début des années 2000 la baisse de la durée d’indemnisation est conçue pour être compensée dans le cas général par la fin de la dégressivité des allocations. Mais pour les salariés à mi-temps à bas salaire dont les allocations – trop basses – ne sont de fait jamais affectées par un coefficient de dégressivité, cette réforme se traduit par la seule baisse de la durée de couverture. Cet épisode traduit bien une dynamique dans laquelle tout se passe comme si la négociation était structurée autour de dispositions dont on maîtrise les effets sur les salariés à plein-temps et à l’emploi stable mais qui génèrent de nombreux effets induits sur des figures plus marginales.

L’activité réduite, de son côté, constitue certainement l’exemple le plus significatif de la disjonction entre l’évolution des droits des salariés concernés (par exemple ceux dont les contrats de travail ont une durée inférieure à un mois) et l’évolution des règles explicitement afférentes à l’activité réduite. Les évolutions des droits des salariés qui connaissent ce type de rythme d’emploi sont très importantes et s’expliquent presque  toujours par des effets induits d’autres règles. Par exemple, la réforme de 2019 de la définition du salaire de référence modifie considérablement les conditions d’indemnisation de ces salariés. Inversement, les réformes régulant explicitement l’activité réduite – qui ont trait aux seuils d’accès à ces dispositifs de cumul entre salaires et indemnités – sont doublement peu significatives : elles ne concernent qu’un nombre restreint de cas et n’ont qu’un effet mineur dans la mesure où elles affectent des salariés qui travaillent beaucoup et, par conséquent, ne perçoivent, le cas échéant, qu’un nombre réduit d’allocations journalières.

 

3/ Deux types de situation de discontinuité de l’emploi à distinguer : chômeurs activés et précaires

 

La simulation et l’analyse de différents cas-types ont permis de mettre en évidence le fait qu’avec le renforcement de la contributivité, l’élément qui joue un rôle croissant dans la détermination des caractéristiques d’indemnisation est le passé d’emploi. Particulièrement pour les salariés à l’emploi discontinu, la couverture dépend non pas de la situation vis-à-vis de l’emploi au moment où l’allocataire est au chômage mais du passé d’emploi. Nous avons mis en évidence les inégalités fortes qui existent entre deux profils d’allocataires : les « précaires » et les « chômeurs activés ». Les premiers, après une période d’emploi stable, sont au chômage puis reprennent des emplois discontinus. Les seconds ont une trajectoire d’emploi exclusivement constituée d’emplois discontinus. Dans un système très contributif, des configurations d’emploi similaires engagent des modalités d’indemnisation très différentes en fonction du passé d’emploi. Aussi, les discours sur les droits des salariés « précaires » sont souvent ambigus dans la mesure où ils confondent ces deux figures dont les modalités de protection sont profondément différentes. S’ils partagent les mêmes modalités de consommation du droit, ils n’en partagent pas du tout les modalités de génération. Les salariés ayant connu des périodes d’emploi stables cumulent pendant celles-ci des droits qui permettent ensuite d’atténuer les effets de la discontinuité. À l’inverse, les allocataires qui connaissent des trajectoires strictement discontinues n’ont pas généré ces droits susceptibles de les protéger et peuvent même parfois se trouver « prisonniers » de petits droits.

 

 

4/ L’assurance chômage pour les salariés à l’emploi discontinu : une assurance chômage ou un compte épargne ?

Un des résultats principaux de l’étude est de montrer que l’assurance chômage fonctionne aujourd’hui, pour les salariés à l’emploi discontinu, davantage comme un compte épargne que comme une assurance chômage.

En 1979, les conditions d’éligibilité permettent seulement de vérifier que le travailleur est salarié. Ensuite, il est indemnisé lorsqu’il est au chômage et ce quelle que soit sa durée d’emploi. Cette absence de contributivité est sans conteste la meilleure garantie pour les salariés à l’emploi discontinu. Le dispositif fonctionne à plein comme une assurance face à un risque : pour le dire simplement, moins il travaille, plus il est au chômage, plus (fréquemment) il est indemnisé. Lorsqu’au contraire on proportionne (de façon plus ou moins linéaire) durée d’emploi et durée de couverture, on génère le plus souvent une couverture intermittente du chômage. Le salarié se trouve engagé dans une course poursuite : même en travaillant de façon régulière, il alterne des périodes durant lesquelles il « gagne des droits » sans être couverts et des périodes durant lesquelles il consomme puis épuise ses droits. L’assurance chômage fonctionne de ce point de vue moins comme une assurance que comme un compte épargne. La distance entre les épisodes d’indemnisation et leur durée dépend des seuils d’éligibilité mais aussi de la « rentabilité » plus ou moins importante en termes de durée de la protection engendrée par chaque épisode d’emploi. Finalement, les seuils d’éligibilité ne sont pas franchis une fois pour toutes. Les critères d’éligibilité déterminent la fréquence à laquelle ces salariés parviennent à être couverts.

Les paradoxes de ces dispositifs très contributifs et fortement axés sur l’activation des chômeurs amènent à s’interroger sur la nature même de l’assurance chômage pour les salariés les plus précaires. Toutes les simulations montrent ainsi une inversion de logique qui s’opère entre les plus précaires et les plus stables. Pour ces derniers, davantage de chômage signifie davantage d’indemnisation. Pour les premiers, c’est l’inverse : davantage de chômage se traduit par moins d’indemnisation. Pour les plus stables, c’est encore une logique de revenu de remplacement qui domine. Pour les plus précaires, c’est au contraire une fonction de prime à l’emploi qui devient prééminente. Cette inversion de logique trouve son illustration la plus forte dans le contraste saisissant entre la hiérarchie des indemnisations observées en 1979 et dans les simulations du décret de 2019. Les premiers sont devenus les derniers : alors qu’en 1979, les salariés à l’emploi discontinu sont d’autant mieux indemnisés qu’ils sont exposés au risque chômage, en 2019 c’est strictement l’inverse pour une frange très importante de ces salariés (p. 127, p. 153). Seuls ceux qui se rapprochent le plus des salariés stables voient à nouveau leur indemnisation augmenter avec leur exposition au chômage. De ce point de vue, le décret de 2019 constitue une accentuation radicale de tendances déjà à l’œuvre et amplifie la chute des droits des salariés à l’emploi discontinu.

 

 

 

5/ L’effondrement de 2019 dans la lignée d’une baisse des droits déjà amorcée

 

La mise en œuvre – aujourd’hui partiellement suspendue – de la réforme décidée en 2019 conduirait à une accentuation très forte des baisses de droit déjà amorcée depuis 2017 voire dans certains cas depuis 2014 ou 2009.

Pour l’intégralité des cas de salariés à l’emploi discontinu étudiés, les règles de 2019 génèrent un effondrement du montant des allocations qui n’est jamais compensé par l’augmentation de la durée de couverture. Plus les trajectoires d’emploi sont discontinues, plus les travailleurs voient le niveau de leur allocation diminuer. Cette évolution s’explique par la modification du mode de calcul du revenu pris en référence pour calculer le montant de l’allocation. L’abandon du salaire de référence (qui correspond peu ou prou à un tarif journalier de travail) et sa substitution par un revenu moyen de référence (prenant en considération les jours chômés associés à un revenu nul aussi bien que les jours en emploi) reviennent à étendre la logique de contributivité non plus seulement à la durée d’indemnisation mais aussi au montant de l’indemnisation journalière. Le montant de l’indemnisation reflète désormais l’intensité d’emploi pendant la période de référence. Un travailleur qui a peu travaillé aura un revenu de référence bas et une indemnité journalière faible. Certes, nous observons une plus grande continuité des droits lié à un allongement de la durée d’indemnisation pour certaines configurations supra- mensuelles de trajectoires à l’emploi discontinu mais cette meilleure couverture dans la durée est très loin de compenser l’effondrement des montants perçus, contrairement à ce que le gouvernement avançait en arguant d’un « capital préservé ».

Par ailleurs, l’étude illustre un mécanisme beaucoup moins documenté que l’effet direct de la baisse de l’indemnité journalière : le nouveau calcul du salaire de référence affecte aussi indirectement la possibilité même de cumuler indemnité et salaire dans le cadre du dispositif d’activité réduite. Même si celui-ci perdure, les possibilités de cumul sont de fait très limitées par la réforme de la définition du salaire de référence devenu mécaniquement beaucoup plus bas. Aussi de nombreux allocataires auparavant indemnisés dans le cadre de l’activité réduite pourront ne plus l’être.

Au final, ces travailleurs pourraient se trouver enfermés dans des droits d’un montant très faible mais longs dans la mesure où tant qu’un droit n’est pas épuisé, sa consommation perdure. L’abandon de la référence au salaire et la faiblesse des montants conduisent finalement à interroger le caractère « assurantiel » de l’indemnisation. En effet, les montants pourraient fréquemment être inférieurs aux montants perçus par les allocataires du RSA.

Ce basculement dans la couverture des précaires doit être mis en perspective avec les évolutions de l’emploi. Alors qu’on constate une réduction de la durée des contrats et une forte augmentation des recrutements en contrat de moins d’un mois, les règles d’indemnisation évoluent dans le sens d’une moindre couverture des salariés qui occupent ces types de contrat.

 

Ces transformations doivent également être mises en perspective avec les évolutions du taux de couverture de l’indemnisation du chômage dont nous avons montré qu’il était déjà au plus bas avant cette réforme qui ne manquera pas d’exclure de nouveaux chômeurs et dont on peut aussi anticiper qu’elle augmentera le nombre d’indemnisables non indemnisés.

 

1 Via l’Allocation de solidarité spécifique (ASS) par exemple.

2 Il s’agit de demandeurs d’emploi inscrits en catégorie C qui travaillent trop pour être indemnisés mais restent inscrits pour différentes raisons administratives, par exemple parce qu’ils sont en CDD ou en période d’essai et veulent ainsi éviter de devoir refaire les démarches d’inscription en cas de nouvel épisode de chômage.